Nedim Ademović: Dejtonski ustav – 25 godina poslije

Danas, 14. decembra 2020. godine, Opšti okvirni sporazum za mir u BiH, poznatiji kao dejtonski mirovni sporazum, slavi 25 godina pravnog postojanja. Mnogobrojne konferencije, događaji i sjećanja su organizovani u čast uspješnog prestanka rata. Ipak, jedno pitanje se stalno provlačilo kod svih učesnika, da li je dejtonski mirovni sporazum, a, samim tim, i dejtonski Ustav,[1] zakazao. I, zaista, legitimno je pitati da li je u Dejtonu konstruisana država koja nema šanse na uspjeh, znači, u kojoj neće biti više rata, ali neće biti ni željenog napretka. 

Ako kao svjedoka uzmemo upravo našu državu i njenih 25 godina razvoja, onda možemo zaključiti da dejtonski Ustav jeste zakazao. To niko ne može da opovrgne. Naravno, u javnom diskursu, posebno kada se pitaju ne samo pravnici, već i politolozi i ekonomisti, naći će se mišljenja koja govore u prilog tvrdnji da neuspjeh BiH i njenog društva nema veze sa Ustavom BiH, već sa nedostatkom političke volje ili opšteg ekonomskog nenapredovanja. I to je tačno, ali ipak mislim da dejtonski Ustav jeste zakazao, a evo i zašto.

Ustav BiH je u sebi inkorporisao tzv. konsocijativnu demokratiju. Konsocijativna demokratija nije izum samo za BiH. U mnogim pluralnim društvima, u kojima su pored građana, kao nosioca demokratije, prepoznate i zajednice (kao što su naši konstitutivni narodi), uvodi se ova vrsta demokratije. Za razliku od one većinske, konsocijativna demokratija je tipična po tome što se vlast dijeli na grupe, zajednice (kao što su naši konstitutivni narodi) kojima politički sistem dodjeljuje legalitet, a onda se te zajednice naoružaju pravom relativnog veta, kako ona većinska zajednica ili većina ne bi nametala odluke onoj manjinskoj. Na taj način, konsocijativna demokratija je, bez daljnjeg, demokratičnija od one obične, većinske, jer se šira legitimna baza mora dogovarati oko rješenja, takva rješenja, samim tim, uživaju veći legitimitet i lakše se provode. Na ovaj način, mnoge institucije u državi, koje pripadaju ne samo zakonodavnoj, već i izvršnoj i sudskoj vlasti, podijeljene su između pripadnika konstitutivnih naroda, a njihov veto na odluke većine blokira proces donošenja odluka sve dok ustavni sudovi ne odluče da li je to opravdano ili ne.

Na tragu ovog gore obrazloženja, član IX/3. Ustava BiH propisuje da sveukupna državna vlast treba da odražava proporcije i strukturu konstitutivnih naroda.[2]

Osim toga, dejtonski Ustav je uveo i federalni način kompozicije vlasti, pa je predvidio da se vlast dijeli i među izabranim dužnosnicima iz oba entiteta, te i njih naoružao pravom veta, kako većina (Federacija BiH) ne bi nametala odluke manji (Republika Srpska). I ova odredba (član IV. Ustava BiH) ima svoje uporište u istoriji ustrojstva federalnih (složenih) država, jer tjera da se, slično kao i kod konstitutivnih naroda, entiteti dogovaraju oko odluka i traže kompromisi koji će uključiti široki spektar legitimne vlasti, a ne samo većinu.

Drugim riječima, dejtonski Ustav je predvidio mehanizme koji su izgledali prihvatljivi s tačke gledišta pravne teorije, komparativnog prava i pravne prakse drugih pluralnih društava i složenih država. Međutim, u Dejtonu, niko nije ozbiljno razmislio kako će ovi instituti (podjela vlasti, zajedničko donošenja odluka i blokada pravom veta) imati uticaj na bh. stvarnost, njen razvoj i, naravno, budućnost.  

Zaključak, ili bolje reći kritika da „niko nije ozbiljno razmislio“ o BiH u budućnosti nije naknadna pamet, kritika sa vremenskim otklonom od 25 godina, ili glumljenje „generala poslije bitke“. Ne!, ona je opravdana i svjedočenja govore o tome. Naime, apsolutno je jasno i prihvatljivo što je g. Alija Izetbegović rekao nakon mirovnog procesa da je svaki mir u BiH bolji od rata,[3] ali u svakom slučaju bolji od bilo kojeg rata. Međutim, pregovaranje mira je bio očigledno jedini cilj svih učesnika. To je potvrdio i jedan od prvih ljudi g. Richarda Holbrooka u mirovnom procesu, gospodin David Kanin, profesor Johns Hopkins Univerziteta, koji je u jednom intervjuu rekao da niko od pregovarača nije razmišljao o Bosni na duge staze, dugoročno, već su svi pregovarali uslove mira.[4]

I, zista, da se razmišljalo o implikacijama dejtonskih ustavnih rješenja na budućnost zemlje, jasno bi bilo da takav Ustav neće uspjeti osigurati pravni mir i prosperitetnu budućnost države. Trebalo je samo sabrati čimbenike koji su nametali i faktima i logikom. Zašto?

Većina učesnika dejtonskog mirovnog sporazuma, što onih iz BiH, što iz Srbije (tadašnje SR Jugoslavije) i Hrvatske, bili su vojne ili civilne vođe u ratu. Rat je bio brutalan, to je bio rat u kojem se masovno kršilo međunarodno humanitarno pravo, neviđeno na tlu Evrope poslije II svjetskog rata. Svi ti ljudi, koji su, ujedno bili i narodne i teritorijalne vođe, nakon pregovora, skinuli su vojne, a obukli civilne uniforme, te preuzeli, sada u miru, institute dejtonskog Ustava. Prema tome, ako su u ratu bili voljni da prave genocid, etničko čišćenje, teroriziranje civilnog stanovništa i šta sve još ne, logično je da će u miru koristiti prava veta za blokadu države i nastavak radikalnog etno-nacionalizma. Ustavotvorac nije razmišljao o tome da će ekstremističke, centrifugalne sile biti prejake, stalno prisutne i koristiti mehanizme blokade države radi dokazivanja njene nemogućnosti opstojnosti. Jer, ono što je u drugim konsocijativnim demokratijama predviđeno kao sredstvo buduće integracije – veto, kompromis, podjela vlasti – to je u BiH pretvoreno u svoju suprotnost. Ustavotvorci su bili lakomisleni i nemudri, pa nisu shvatili da zvanične etno-nacionalne politike imaju za cilj dezintegraciju države i dokazivanje nemogućnosti njene opstojnosti.

I, zaista, to su i činili. Državni parlament je blokiran na stotine i stotine puta, a apsolutni ili relativni veto služio je kao izgovor nemogućnosti političkog dogovora. U većini slučajeva nikada niko nije dao obrazloženje zašto se blokiraju nacrti zakona.[5] Takav proces eutanaziranja države služiće kasnije za izgovore provođenja politike secesije, teritorijalne reorganizacije ili provođenja politike daljnje etno-nacionalizacije i desekularizacije države.

S druge strane, činjenice da je Ustav BiH nametao podjelu vlasti na tri konstitutivna naroda kod nekoliko institucija, a da je, na principijelnom nivou, javni sektor morao odražavati strukturu tih naroda, imale su za posljedicu da se, u međuvremenu proširen, nagomilan, nerentabilan javni sektor, po vertikali, od čistačice do člana Predsjedništva BiH, podijeli po poznatoj formuli „B-H-S“. Podjela javnog sektora, koji čini 60% svih radnih mjesta i čije su plate veće za 40% nego u privatno sektoru, imao je odlučujući uticaj na dugogodišnji proces dezintegracije bh. društva. Dešavanja u javnom sektoru – etnička podjela i sveprisutni nepotizam i korupcija – jasno su utjecali da se stvaranje bh. građanskog društva, kao normalne pojave svake savremene države, u BIH nije moglo desiti.

Drugim riječima, ucjenjivačka politika etno-nacionalizma, naoružana pravom veta, blokirala je državu, a dezintegrisala društvo i, štaviše, radikalizirala ga do krajnjih granica. 

Definitivan slom bilo kakve ideje o perspektivi bh. društva i države, uslijedio je nakon provedbe Aneksa 7 uz dejtonski mirovni proces. Provedba je bila klasična Pirova pobjeda – povrat imovine uz nepovrat prijeratnih radnih mjesta, branjen je svim sredstvima. Nemogućnost opstanka na prijeratnim ognjištima uslijed nemogućnosti ekonomskog opstanka, vodilo je ka tome da se stanovništvo zadrži na mjestima na koja su etnički bila raseljena za vrijeme rata. Leopardova koža je postala utopija. Nestalo je istinsko pluralno društvo koje je bilo tipično za našu državu vijekovima njenog postojanja. Stvoreno je društvo jednih pored drugih, a ne jednih sa drugim. Društvo koje ne poznaje suživot, već toleranciju, znači trpljenje „drugog i drugačijeg“. 

Naravno, neću na ovom mjestu govoriti o tome šta je do sada uradila ona dejtonska ili ona evro-atlanska međunarodna zajednica, jer to nije cilj ovog članka. Cilj je da potvrdim da je BiH sa dejtonskim Ustavom bila osuđena na ovakav ili sličan razvoj događaja. Bila je osuđena sa dejtonskim Ustavom da se u „nepravednom miru“ i dalje provodi politika tihog, nenasilnog etničkog čišćenja, jer je etno-nacionalistički koncept Ustava BiH to omogućio.

Upravo te pojave djelovale su i djeluju i dan-danas kao „opijum za narod“, dok se u zbilji dešavaju druge, veoma bitne pojave. S jedne strane, dešava se prvobitna akumulacija kapitala sa dramatičnim uništavanjem BiH kao socijalne države. S druge strane, dešava se enormno bogaćenje koruptivnih grupa kojima to lako prolazi ispod radara zbog odsutnosti institucionaliziranog sistema odgovornosti i deficita pravne države.[6]

Ne čudi onda, posljedično na sve gore navedeno, da se u BiH pojavljuju manifestacije vlasti i organizacije sistema koje nigdje u Evropi nakon II svjetskog rata nisu prisutne: sistemska diskriminacija manjinskih pripadnika društva, segregacija društva, posebno djece u obrazovnom sektoru, miješanje vjerske i svjetovne vlasti na neprihvatljiv način za jedno demokratsko društvo, narušavanje tekovina anti-fašizma, totalno odsustvo pravne države u pogledu izvršavanja konačnih i izvršnih odluka najviših sudova, i šta još ne.

Naravno, i pretpostavljam, da na ovom mjestu svi rekli da i oni to znaju, ali šta dalje, quo vadis Bosno i Hercegovino? Traži se rješenje, uključujući pitanje samog Ustava BiH i njegove sudbine. Traži se partner za reforme i promjene.

Prije svega, nada da bi vladajuće strukture zaokrenule svoju politiku za 180 stepeni i odlučile se za demokratiju i pravnodržavničko djelovanje, ravno je bilo nadi da će dejtonski pregovarači odustati od etno-nacionalizma, secesionizma, segregacije, korupcije i sličnih ideologija i politika. Zaokretanje politike značilo bi za sve te ljude koji ugodno žive, a ne rade svoj posao, stvaranje novih kondicija koje bi omogućile da se preispita način privatizacije, porijekla stečenog kapitala, otvaranje konkurencije slobodnoj naprednjačkoj misli, uspostavljanja sistema kontrole i transparentnosti, odustanka od privilegija i benefita. Oni to neće! Prema tome, jasno je da ova vlast nije partner za promjene.

Ostaje još društvo, znači građani, koji bi trebali da preuzmu kontrolu nad procesima u državi i, naravno, odgovornost. Iskreno bih volio da dođem do zaključka da je to moguće. Međutim, nisam siguran jer imam dilemu da li je naše, bh. društvo slobodno u mjeri koja omogućava građanima preuzimanje demokratije u svoje ruke. Društvo koje nije slobodno, ne može da bude ni odgovorno za ovakvo stanje. Samim tim, ni međunarodna zajednica ne može od bh. društva da zahtijeva „ownership“ (bos. vlasništvo) nad procesima.[7] To bi bilo isto kao da od običnog, neutreniranog čovjeka tražite da podigne 200 kg. Ne može, pukla bi mu kičma. 

Zašto mislim da je pitanje slobode društva trenutno pitanje od milijardu dolara. Pojava pojedinaca, intelektualaca, kritičara, pojedinih nevladinih organizacija ili medija sklonih kritičnom djelvanju ili objektivnom izvještavanju ne čini „slobodno društvo“. To su zdrave, normale ćelije zarobljenog, znači kontaminiranog društva. Jer, većina stanovništva nije slobodna jer većina stanovništa čini javni sektor, a tamo većina zaposlenih dolazi na netransparentan način. Prema tome, većina stanovništva je ucijenjena na jedan ili drugi način. Takvi ljudi nemaju izbora i moraju da šute. Čak i ako bi u pojam „stanovništava“ ubrojili i mnogobrojnu dijasporu, njihova marginalizacija i totalna deinstitucionalizacija ih je učinila nebitnim i prostim bankomatima socijalno ugrožene kategorije stanovništva. Kada još dodamo k tome činjenicu da naši građani, uslijed objektivne fizičke etničke razdvojenosti i decenijske huškačke propagande jednih protiv drugih, imaju često strah od „drugog i drugačijeg“, jasno je da je društvo zarobljeno. Znači, nije samo „država zarobljena“ već i društvo zarobljeno.

U takvoj jednoj situaciji, gdje i država i društvo nisu partneri procesima reformi i međunarodnim asocijacijama, međunarodna zajednica je jedini faktor nade. Međutim, ona mora izvršiti zaokret svoje birokratizovane politike u smislu vraćanja politici intervencionizma (u granicama mogućeg), radikalnog kondicionaliteta i individualizacije penalne politike. Samo nagrada za dobre momke i kazna loših momaka može polučiti rezultat. Da li međunarodna zajednica, posebno ona evro-atlanska, ima snage za to, također, je pitanje.

Ako se ne dese promjene, neće se, međutim, desiti ništa dramatično. BiH se neće raspasti, ostaće izolovana, propadati dalje. Jer, globalna politika traži da je „mirna Bosna“. To što će ona iznutra biti trula, nikoga ne brine sve do momenta, najvjerovatnije, kada se ne pojavi snaga koja će izvesti revoluciju. Takav kraj, tužan, koji nije racionalan i rezultat svjesnih i dobronamjernih odluka, ne bi bio nikakvo iznenađenje. Za razliku od slobodarske Evrope, koja je, ipak, sklona evoluciji, ovi prostori su doživljavali istinske promjene samo revolucijama i ratovima.

Za Inicijativu Građanke za ustavne promjene napisao Nedim Ademović, pravni ekspert i advokat

Fotografija: http://www.vijesti.ba


[1] Ustav BiH predstavlja Aneks 4 uz Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini.

[2] Član IX/3. glasi: „3. Funkcioneri i imenovani na položaje u institucijama Bosne i Hercegovine, u pravilu, održavaju sastav naroda Bosne i Hercegovine“.

[3] Prije 25 godina, tadašnji predsjednik BiH Alija Izetbegović rekao je nakon potpisivanja Daytonskog sporazuma: „I kažem svom narodu: ovo možda nije pravedan mir, ali je pravedniji od nastavka rata. U situaciji poput ove, a u svijetu kakav jest, bolji mir nije moguće postići. Bog nam je svjedok da smo učinili sve što je u našoj moći da smanjimo nivo nepravde za našu zemlju i naš narod“ (često citirana izjava, vidjeti, na primjer: online članak „Zašto Dejton nema veze sa pravdom“, Deutsche Welle, od 27. 09. 2020. godine, dostupno na: https://www.dw.com/bs/za%C5%A1to-dejton-nema-veze-sa-pravdom/a-55054426; zadnji put posjećeno 14. 12. 2020. godine.

[4] Vidjeti članak „Bosnians Unhappy With Permanence Of Dayton Deal's Temoprary Solutions“, iz decembra 2019. godine, autora Una Čilić i Pete Baumgartner,  dostupan na Internet-stranici: https://www.rferl.org/a/bosnians-unhappy-with-permanence-of-the-dayton-s-temporary-solution-/30325778.html, zadnji put posjećena 14. 12. 2020. godine.

[5] Vidjeti stručnu analizu „Proces odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine“, Konrad Adenauer Fondacija (izd.), Sarajevo, maj 2009. godine, strana 88. i dalje.

[6] Vidjeti, na primjer, Treći godišnji izvještaj o odgovoru pravosuđa na korupciju: Sindrom nekažnjivosti, novembar 2020, Organizacija za sigurnosti i saradnju u Evropi, Misija u Bosni i Hercegovini, dostupan na Internet-stranici: https://www.osce.org/files/f/documents/1/9/471006.pdf, zadnji put posjećena 14. 12. 2020 .godine.

[7] Već godinama se od BiH traži preuzimanje odgovornosti nad procesima reformi (vidjeti, na primjer, zadnji Izvještaj Evropske komisije za Bosnu i Hercegovinu, 2020, broj SWD(2020) 350 final, od 06. 10. 2020. godine, dostupan na Internet-stranici: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/bosnia_and_herzegovina_report_2020.pdf, zadnji put posjećena 14. 12. 2020. godine.

Komentariši

Upišite vaše podatke ispod ili kliknite na jednu od ikona da se prijavite:

WordPress.com logo

You are commenting using your WordPress.com account. Odjava /  Promijeni )

Google photo

You are commenting using your Google account. Odjava /  Promijeni )

Twitter slika

You are commenting using your Twitter account. Odjava /  Promijeni )

Facebook fotografija

You are commenting using your Facebook account. Odjava /  Promijeni )

Povezivanje na %s